이 정책의 배후에는 곡가의 변동에 따라 생활을 위협받는 일반농민을 보호하고, 반대로 그에게서 부당한 이윤을 취하는 상인의 활동을 억제하려고 하는 의도, 즉 중농억상사상(重農抑商思想)이 깔려 있다.

이 이름의 창고가 설치된 것은 BC 54년 전한(前漢)의 선제(宣帝) 때에 대사농중승(大司農中丞) 경수창(耿壽昌)의 건의에 따라 설치한 것이 최초이다. 그후 상평창은 출납을 관장하는 관리의 부정 등으로 개폐(改廢)가 거듭되면서도 역대 왕조가 이 정책을 답습하였으며, 수(隋)·당(唐) 나라 때에는 각 주(州)에 설치되었고, 청(淸)나라 때에는 각 주현(州縣)에 설치되었다.

한국에서는 고려 때 중국의 제도를 모방하여 곡물을 중심으로 하여 물가를 조절하던 기관으로 '흉년에는 백성들을 다치지 않게 하고(구휼하고), 풍년에는 농민들을 손해보지 않게 한다(饑不傷民 豊不損農)'는 정책에서 나온 것이다. 풍년에 곡가가 떨어지면 관(官)에서 시가보다 비싼 값으로 곡물을 사들여 비축하였다가, 흉년에 곡가가 오르면 시가보다 싼값으로 방출함으로써 곡가를 조절하여 백성들의 생활을 안정시키자는 것이었다.

이 제도는 993년(고려 성종 12) 처음으로 양경(兩京:개성·평양)과 12목(楊·黃·海·忠·淸·公·全·羅·昇·尙·晉·廣)에 두었는데, 포(布) 32만 필로 쌀 6만 4000섬을 사들여, 그 중 5,000섬은 상경의 경시서(京市署)에 비축하여, 대부시(大府寺)와 사헌대(司憲臺)에서 시기를 보아 방출하게 하였다. 나머지 5만 9000섬은 서경과 주군창(州郡倉) 15개소에 나누어 보관하였다가, 서경의 것은 분사(分司)의 사헌대에, 주군창의 것은 각각 지방관으로 하여금 관리하게 하였다.

조선시대에도 이 제도는 그대로 존속 시행되었는데, 1608년(선조 41) 선혜청(宣惠廳)으로 이름이 바뀌었다.